O diálogo entre Washington e Pequim desapareceu, enquanto mais navios, aviões e submarinos estão lotando a periferia da China.
'As apostas são maiores porque cada lado assume que o outro tem as piores intenções', diz especialista em política externa americana
Mark Magnier | South China Morning Post em Nova York
À medida que as relações EUA-China se deterioraram acentuadamente em 2020, Pequim temia que os EUA preparasse um ataque às contestadas Ilhas Spratly. Washington rejeitou vigorosamente as reivindicações do Mar do Sul da China, intensificou suas patrulhas aéreas e oceânicas e ordenou que o consulado chinês em Houston fechasse. Em resposta, o Exército Popular de Libertação (PLA) elevou seu status de prontidão e mobilizou exercícios em larga escala.
Uma crise foi finalmente evitada. Mas especialistas, ex-funcionários dos EUA e relatórios recentes sugerem que hoje as duas nações enfrentam o maior risco de má interpretação ou uma colisão acidental de ar ou mar saindo de controle desde 2001, quando o piloto chinês Wang Wei foi morto e um avião espião EP-3 dos EUA forçado a descer sobre a Ilha Hainan.
"O risco de escalada é significativamente maior do que em 2001", disse Amanda Hsiao, analista do International Crisis Group e autora de Risky Competition: Strengthening US-China Crisis Management, que foi lançado este mês. "Vimos então um período de impasse político e tensão, cerca de 11 dias antes de um avanço emergir. Se algo assim acontecesse hoje, levaria muito mais de 11 dias para resolver."
As apostas também são muito maiores agora, dadas as enormes avanços econômicos, políticos e militares que a China tem feito e as reverberações globais que até mesmo as ações chinesas rotineiras causam.
E enquanto as chances de uma guerra não intencional permanecem pequenas, o risco está crescendo, à medida que a comunicação e a gestão de crises vacilam, os guardrails desaparecem e mais navios, aviões e submarinos lotam a periferia da China. Somando-se à mistura, as duas potências nucleares enquadram cada vez mais sua luta competitiva como uma disputa entre democracia e autoritarismo, tornando muito mais difícil comprometer-se.
"As apostas são maiores porque cada lado assume que o outro tem as piores intenções", disse Michael Green, vice-presidente sênior do Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais (CSIS).
"Será extremamente difícil para ambos os lados recuar", disse Green, diretor do Conselho de Segurança Nacional para a Ásia durante o governo George W. Bush, acrescentando que esperava algum tipo de crise dentro de três a cinco anos.
Relações mal desgastadas significam que as máquinas existentes projetadas para evitar que os dois gigantes deslizem para a crise, ou ajudando-as a desarmar uma vez em curso – incluindo linhas diretas, diretrizes marítimas, canais diplomáticos formais e informais e protocolos militares – são cada vez mais ineficazes ou inexistentes.
Somando-se à desconexão estão incentivos desalinhados. Enquanto os EUA estão interessados em fortalecer as salvaguardas e linhas de comunicação para que seus militares possam transitar sem obstáculos no Estreito de Taiwan e no Mar do Sul da China, Pequim tem interesse em evitar clareza para desencorajar as patrulhas de liberdade de navegação dos EUA e semear dúvidas.
E enquanto o lado dos EUA vê a China como um quebra-regras empenhado em cumprir a ordem global "baseada em regras", Pequim vê os EUA como uma superpotência desordenado com a intenção de humilhar a China e impedir sua ascensão.
"As pessoas estão preocupadas com um acidente porque todos estão em um gatilho de cabelo", disse Susan Thornton, membro sênior da Yale Law School e ex-funcionária sênior do Departamento de Estado. "É incrível que nós fomos desde 2001 sem um."
Em raras ocasiões em que as reuniões de gerenciamento de crises foram realizadas nos últimos anos, ex-funcionários dos EUA disseram que seus interlocutores chineses muitas vezes os ensinavam, já que a confiança desapareceu.
Somando-se à desconexão, muitas áreas potenciais emergentes de conflito – incluindo nuclear, espacial e cibernética – têm poucos ou nenhum protocolo de governo. Quando os EUA tentaram convencer Pequim a se juntar às negociações de controle de armas nucleares eua-Rússia em 2020, postando uma imagem de uma bandeira chinesa e uma cadeira vazia, Pequim a criticou como "arte de desempenho dos EUA".
De fato, especialistas disseram que, com ambos os lados desencantados e o diálogo se tornando uma palavra suja, pode ser necessário uma crise para gerenciar melhor as crises, como visto quando um tenso impasse em 1962 estimulou Washington e Moscou a estabelecer sua primeira linha direta depois de perceber o quão perto eles chegaram da guerra nuclear.
"Foi preciso a crise dos mísseis cubanos que quase destruiu o mundo inteiro para que as pessoas se motivassem a falar", disse Green. A realidade é que os militares geralmente são difíceis de convencer a fazer transparência, e para um Estado autoritário, isso é muito difícil."
Um relatório do CSIS divulgado este mês que esculaz vários cenários concluiu que, a não ser uma guerra, tal crise colocaria ambas as capitais sob pressão para desacoplar ainda mais suas economias, impor mais sanções e embargos e aumentar a pressão sobre os investidores estrangeiros.
Impedir qualquer melhora nas relações são dúvidas em Washington de que ela deve mesmo se envolver com Pequim, uma postura impulsionada por uma visão de que a China precisa se tornar mais parecida com os EUA.
"Há uma espécie de alergia ao diálogo", disse Hsiao. "Se essa é a medida do sucesso, que os chineses mudam, é improvável que isso aconteça."
Pequim, por sua vez, deve perceber que dar palestras, arrastando negociações sem resultados e desconfiança residual dos EUA após o fracassado processo de Diálogo Econômico Estratégico de 2006-2008 ameaçam minar seus interesses nacionais e levar a interpretações erradas.
Especialistas são adeptos a apontar os muitos problemas, mas oferecer soluções críveis que não soam ingênuas são mais difíceis.
Muitas das ferramentas para evitar que as coisas saiam dos trilhos não estão funcionando, incluindo o Código de Encontros Não Planejados no Mar de 2014, um anexo de incidentes aéreos negociado em 2015 e o Acordo Consultivo Militar Marítimo de 1998.
Questões de interesse comum que poderiam ter construído confiança, incluindo a saúde global e o meio ambiente, têm sido cada vez mais politizadas, usadas para marcar pontos de soft-power com aliados ou como forragem para recriminação. Posição de Pequim: os EUA precisam cortar tarifas punitivas e abordar os irritantes profundos antes de concordar em questões menos controversas.
Mesmo ações de rotina são denunciadas. Quando Washington anunciou recentemente a saída de pessoal não essencial de seu consulado em Xangai durante o bloqueio covid-19, o Ministério das Relações Exteriores chinês acusou-o de jogar jogos políticos.
A comunidade empresarial dos EUA, que costumava fornecer lastro para a relação, está cada vez mais desencantada com a inclinação de Pequim para a economia liderada pelo Estado, enquanto mesmo aqueles que apoiam melhores relações estão relutantes em falar publicamente dada a profunda suspeita de Washington sobre a China.
"A realidade fria é que, uma vez que uma crise eclode, os formuladores de políticas econômicas são expulsos da sala e o círculo de tomadores de decisão se restringe àqueles que processam a guerra", escreveu recentemente o CSIS em seu relatório "Os Líderes empresariais dos EUA não estão prontos para a próxima crise EUA-China".
Em outras frentes, quase oficiais, o chamado track-two, discussões que antes permitiam sinalização e comunicação informal diminuíram significativamente, em parte por causa do Covid-19, mas também resultado de políticas mais rígidas de vistos, aumento do nacionalismo e atmosfera de desconfiança.
O contato entre o PLA e o Pentágono tem estado em constante declínio. O diálogo diplomático e de segurança de alto nível, criado em 2017 pelo governo do presidente Donald Trump antes da deterioração das relações, foi abandonado em 2019.
No ano passado, o secretário de Defesa dos EUA, Lloyd Austin, tentou e falhou três vezes em organizar conversações militares com o General Xu Qiliang, vice-presidente da Comissão Militar Central da China. A mídia estatal chinesa acusou Austin de ignorar o protocolo diplomático ao não solicitar uma reunião com seu homólogo civil, o ministro da Defesa Wei Fenghe.
O chamado contato mil-a-mil caiu para 11 reuniões em 2019 de mais de 40 no seu auge em 2013, de acordo com o Carnegie Endowment for International Peace. E nenhuma negociação de defesa em nível de líder foi realizada entre agosto de 2020 e abril de 2022.
Alguns veem uma oportunidade de diálogo, ainda que limitada, à margem do Diálogo Shangri-La de junho que Austin e Wei estão programados para participar. "Você tem que começar em algum lugar", disse Hsiao, do International Crisis Group. "As consequências são tão grandes."
Outro problema: durante as crises passadas – incluindo a queda do EP-3, a crise do Estreito de Taiwan de 1995-96 e o bombardeio acidental dos EUA à embaixada chinesa em Belgrado, capital da então Jugoslávia – a China não atendeu ao telefone. As linhas telefônicas costumam tocar em "salas vazias", disse Kurt Campbell, coordenador do Indo-Pacífico do presidente dos EUA Joe Biden, no ano passado.
Liu Pengyu, porta-voz da embaixada chinesa em Washington, disse que os dois países tinham "canais de comunicação suaves", mas acrescentou que a atividade militar dos EUA no Pacífico era uma ameaça à paz e estabilidade regionais.
Thornton, que estava sediada na China em 2001, disse que por trás de algo aparentemente simples como uma linha direta havia diferenças estruturais acentuadas.
O sistema liderado pelo Partido Comunista da China, especialmente sob o presidente Xi Jinping, procura falar com uma voz centralizada e autoritária que não é corrigida. Depois de um grande acidente, dias ou semanas são necessários para investigar, jogar as probabilidades políticas e chegar a um consenso.
Alguns oficiais militares de nível inferior atendendo o telefone poderiam potencialmente limitar a margem de manobra partidária, enquanto mesmo a comunicação no nível mais alto traz riscos. A mídia dos EUA pode girar o incidente. E a chamada poderia ser vista por nacionalistas como a América intimidando os chineses. "Seria muito difícil para Xi Jinping atender a uma ligação de um presidente dos EUA depois que um acidente como esse aconteceu e alguém morreu", disse Thornton.
O sistema dos EUA, em contraste, é descentralizado, barulhento, vazado e não tem problema em jorrar opiniões desinformadas de acordo com uma democracia raivosa. Marinheiros ou pilotos postam fotos quase imediatamente, e o Pentágono frequentemente emite declarações de mudança à medida que as informações se tornam disponíveis.
Especialistas temem que os danos de qualquer ponto de vista futuro possam ser muito maiores do que o impacto de meses da crise do PE-3, quando os dois países eram relativamente amigáveis com a China tendo acabado de se juntar à Organização Mundial do Comércio.
"Agora o problema são as mídias sociais, você tem 500 outras crises acontecendo, as pessoas têm que ter uma explicação imediata para o que aconteceu", disse Thornton. "Você quer culpar outra pessoa porque a política é tão ruim, então seria muito mais difícil de desescalar – e muito mais provável de escalar para algum tipo de conflito."
'As apostas são maiores porque cada lado assume que o outro tem as piores intenções', diz especialista em política externa americana
Mark Magnier | South China Morning Post em Nova York
À medida que as relações EUA-China se deterioraram acentuadamente em 2020, Pequim temia que os EUA preparasse um ataque às contestadas Ilhas Spratly. Washington rejeitou vigorosamente as reivindicações do Mar do Sul da China, intensificou suas patrulhas aéreas e oceânicas e ordenou que o consulado chinês em Houston fechasse. Em resposta, o Exército Popular de Libertação (PLA) elevou seu status de prontidão e mobilizou exercícios em larga escala.
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| Ilustração: Lau Ka-kuen |
Uma crise foi finalmente evitada. Mas especialistas, ex-funcionários dos EUA e relatórios recentes sugerem que hoje as duas nações enfrentam o maior risco de má interpretação ou uma colisão acidental de ar ou mar saindo de controle desde 2001, quando o piloto chinês Wang Wei foi morto e um avião espião EP-3 dos EUA forçado a descer sobre a Ilha Hainan.
"O risco de escalada é significativamente maior do que em 2001", disse Amanda Hsiao, analista do International Crisis Group e autora de Risky Competition: Strengthening US-China Crisis Management, que foi lançado este mês. "Vimos então um período de impasse político e tensão, cerca de 11 dias antes de um avanço emergir. Se algo assim acontecesse hoje, levaria muito mais de 11 dias para resolver."
As apostas também são muito maiores agora, dadas as enormes avanços econômicos, políticos e militares que a China tem feito e as reverberações globais que até mesmo as ações chinesas rotineiras causam.
E enquanto as chances de uma guerra não intencional permanecem pequenas, o risco está crescendo, à medida que a comunicação e a gestão de crises vacilam, os guardrails desaparecem e mais navios, aviões e submarinos lotam a periferia da China. Somando-se à mistura, as duas potências nucleares enquadram cada vez mais sua luta competitiva como uma disputa entre democracia e autoritarismo, tornando muito mais difícil comprometer-se.
"As apostas são maiores porque cada lado assume que o outro tem as piores intenções", disse Michael Green, vice-presidente sênior do Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais (CSIS).
"Será extremamente difícil para ambos os lados recuar", disse Green, diretor do Conselho de Segurança Nacional para a Ásia durante o governo George W. Bush, acrescentando que esperava algum tipo de crise dentro de três a cinco anos.
Relações mal desgastadas significam que as máquinas existentes projetadas para evitar que os dois gigantes deslizem para a crise, ou ajudando-as a desarmar uma vez em curso – incluindo linhas diretas, diretrizes marítimas, canais diplomáticos formais e informais e protocolos militares – são cada vez mais ineficazes ou inexistentes.
Somando-se à desconexão estão incentivos desalinhados. Enquanto os EUA estão interessados em fortalecer as salvaguardas e linhas de comunicação para que seus militares possam transitar sem obstáculos no Estreito de Taiwan e no Mar do Sul da China, Pequim tem interesse em evitar clareza para desencorajar as patrulhas de liberdade de navegação dos EUA e semear dúvidas.
E enquanto o lado dos EUA vê a China como um quebra-regras empenhado em cumprir a ordem global "baseada em regras", Pequim vê os EUA como uma superpotência desordenado com a intenção de humilhar a China e impedir sua ascensão.
"As pessoas estão preocupadas com um acidente porque todos estão em um gatilho de cabelo", disse Susan Thornton, membro sênior da Yale Law School e ex-funcionária sênior do Departamento de Estado. "É incrível que nós fomos desde 2001 sem um."
Em raras ocasiões em que as reuniões de gerenciamento de crises foram realizadas nos últimos anos, ex-funcionários dos EUA disseram que seus interlocutores chineses muitas vezes os ensinavam, já que a confiança desapareceu.
Somando-se à desconexão, muitas áreas potenciais emergentes de conflito – incluindo nuclear, espacial e cibernética – têm poucos ou nenhum protocolo de governo. Quando os EUA tentaram convencer Pequim a se juntar às negociações de controle de armas nucleares eua-Rússia em 2020, postando uma imagem de uma bandeira chinesa e uma cadeira vazia, Pequim a criticou como "arte de desempenho dos EUA".
De fato, especialistas disseram que, com ambos os lados desencantados e o diálogo se tornando uma palavra suja, pode ser necessário uma crise para gerenciar melhor as crises, como visto quando um tenso impasse em 1962 estimulou Washington e Moscou a estabelecer sua primeira linha direta depois de perceber o quão perto eles chegaram da guerra nuclear.
"Foi preciso a crise dos mísseis cubanos que quase destruiu o mundo inteiro para que as pessoas se motivassem a falar", disse Green. A realidade é que os militares geralmente são difíceis de convencer a fazer transparência, e para um Estado autoritário, isso é muito difícil."
Um relatório do CSIS divulgado este mês que esculaz vários cenários concluiu que, a não ser uma guerra, tal crise colocaria ambas as capitais sob pressão para desacoplar ainda mais suas economias, impor mais sanções e embargos e aumentar a pressão sobre os investidores estrangeiros.
Impedir qualquer melhora nas relações são dúvidas em Washington de que ela deve mesmo se envolver com Pequim, uma postura impulsionada por uma visão de que a China precisa se tornar mais parecida com os EUA.
"Há uma espécie de alergia ao diálogo", disse Hsiao. "Se essa é a medida do sucesso, que os chineses mudam, é improvável que isso aconteça."
Pequim, por sua vez, deve perceber que dar palestras, arrastando negociações sem resultados e desconfiança residual dos EUA após o fracassado processo de Diálogo Econômico Estratégico de 2006-2008 ameaçam minar seus interesses nacionais e levar a interpretações erradas.
Especialistas são adeptos a apontar os muitos problemas, mas oferecer soluções críveis que não soam ingênuas são mais difíceis.
Muitas das ferramentas para evitar que as coisas saiam dos trilhos não estão funcionando, incluindo o Código de Encontros Não Planejados no Mar de 2014, um anexo de incidentes aéreos negociado em 2015 e o Acordo Consultivo Militar Marítimo de 1998.
Questões de interesse comum que poderiam ter construído confiança, incluindo a saúde global e o meio ambiente, têm sido cada vez mais politizadas, usadas para marcar pontos de soft-power com aliados ou como forragem para recriminação. Posição de Pequim: os EUA precisam cortar tarifas punitivas e abordar os irritantes profundos antes de concordar em questões menos controversas.
Mesmo ações de rotina são denunciadas. Quando Washington anunciou recentemente a saída de pessoal não essencial de seu consulado em Xangai durante o bloqueio covid-19, o Ministério das Relações Exteriores chinês acusou-o de jogar jogos políticos.
A comunidade empresarial dos EUA, que costumava fornecer lastro para a relação, está cada vez mais desencantada com a inclinação de Pequim para a economia liderada pelo Estado, enquanto mesmo aqueles que apoiam melhores relações estão relutantes em falar publicamente dada a profunda suspeita de Washington sobre a China.
"A realidade fria é que, uma vez que uma crise eclode, os formuladores de políticas econômicas são expulsos da sala e o círculo de tomadores de decisão se restringe àqueles que processam a guerra", escreveu recentemente o CSIS em seu relatório "Os Líderes empresariais dos EUA não estão prontos para a próxima crise EUA-China".
Em outras frentes, quase oficiais, o chamado track-two, discussões que antes permitiam sinalização e comunicação informal diminuíram significativamente, em parte por causa do Covid-19, mas também resultado de políticas mais rígidas de vistos, aumento do nacionalismo e atmosfera de desconfiança.
O contato entre o PLA e o Pentágono tem estado em constante declínio. O diálogo diplomático e de segurança de alto nível, criado em 2017 pelo governo do presidente Donald Trump antes da deterioração das relações, foi abandonado em 2019.
No ano passado, o secretário de Defesa dos EUA, Lloyd Austin, tentou e falhou três vezes em organizar conversações militares com o General Xu Qiliang, vice-presidente da Comissão Militar Central da China. A mídia estatal chinesa acusou Austin de ignorar o protocolo diplomático ao não solicitar uma reunião com seu homólogo civil, o ministro da Defesa Wei Fenghe.
O chamado contato mil-a-mil caiu para 11 reuniões em 2019 de mais de 40 no seu auge em 2013, de acordo com o Carnegie Endowment for International Peace. E nenhuma negociação de defesa em nível de líder foi realizada entre agosto de 2020 e abril de 2022.
Alguns veem uma oportunidade de diálogo, ainda que limitada, à margem do Diálogo Shangri-La de junho que Austin e Wei estão programados para participar. "Você tem que começar em algum lugar", disse Hsiao, do International Crisis Group. "As consequências são tão grandes."
Outro problema: durante as crises passadas – incluindo a queda do EP-3, a crise do Estreito de Taiwan de 1995-96 e o bombardeio acidental dos EUA à embaixada chinesa em Belgrado, capital da então Jugoslávia – a China não atendeu ao telefone. As linhas telefônicas costumam tocar em "salas vazias", disse Kurt Campbell, coordenador do Indo-Pacífico do presidente dos EUA Joe Biden, no ano passado.
Liu Pengyu, porta-voz da embaixada chinesa em Washington, disse que os dois países tinham "canais de comunicação suaves", mas acrescentou que a atividade militar dos EUA no Pacífico era uma ameaça à paz e estabilidade regionais.
Thornton, que estava sediada na China em 2001, disse que por trás de algo aparentemente simples como uma linha direta havia diferenças estruturais acentuadas.
O sistema liderado pelo Partido Comunista da China, especialmente sob o presidente Xi Jinping, procura falar com uma voz centralizada e autoritária que não é corrigida. Depois de um grande acidente, dias ou semanas são necessários para investigar, jogar as probabilidades políticas e chegar a um consenso.
Alguns oficiais militares de nível inferior atendendo o telefone poderiam potencialmente limitar a margem de manobra partidária, enquanto mesmo a comunicação no nível mais alto traz riscos. A mídia dos EUA pode girar o incidente. E a chamada poderia ser vista por nacionalistas como a América intimidando os chineses. "Seria muito difícil para Xi Jinping atender a uma ligação de um presidente dos EUA depois que um acidente como esse aconteceu e alguém morreu", disse Thornton.
O sistema dos EUA, em contraste, é descentralizado, barulhento, vazado e não tem problema em jorrar opiniões desinformadas de acordo com uma democracia raivosa. Marinheiros ou pilotos postam fotos quase imediatamente, e o Pentágono frequentemente emite declarações de mudança à medida que as informações se tornam disponíveis.
Especialistas temem que os danos de qualquer ponto de vista futuro possam ser muito maiores do que o impacto de meses da crise do PE-3, quando os dois países eram relativamente amigáveis com a China tendo acabado de se juntar à Organização Mundial do Comércio.
"Agora o problema são as mídias sociais, você tem 500 outras crises acontecendo, as pessoas têm que ter uma explicação imediata para o que aconteceu", disse Thornton. "Você quer culpar outra pessoa porque a política é tão ruim, então seria muito mais difícil de desescalar – e muito mais provável de escalar para algum tipo de conflito."